前世史家側重中央制度，至於地方則相對忽略，然地方行政實為一國政治重要之一環，不可不重視。西周之時，尚為宗法封建時代，無地方行政制度可言，東遷之後，封建制度逐漸解體，至春秋戰國時之際，形成數個中央集權的新軍國，遂成郡縣制度的前身，此即為中國地方行政制度之始。嬴秦一統天下，廢盡封建，廣推郡縣，行中央集權至全國每一角落，郡縣制度至此才趨完備。劉漢初興，適應時勢，恢復封建，與郡縣制雙軌並行，秦漢雖為兩代，而制度實為一體，此類制度，多有可述，略有以下特點：
(一)、漢代地方行政，惟郡縣兩級，郡為地方行政之重心，郡首掌治一郡，權括民、刑、財、軍，無不綜攬，而於佐立屬於縣之控制，可見其權力之絕對性。且全國百郡，大小得中，財政足自給；軍力足維安，固郡有餘，叛中央則不足，是為可稱道者。
(二)、武帝分州置刺史，秩位卑而察權隆，秩卑使人激昂，權重則能申其志，故「得有舉察之勤，不生陵犯之釁」。至東漢中葉以後，刺史權力增大，反成地方行政之最高長官，統治郡縣成三級制，然此非漢代之經制。
(三)、郡縣內部組織嚴密，內置諸曹，外置諸尉。重刑罰則置刑獄、重教育則設學官，農林漁牧亦各有諸屬，不得不深服，其制之周密。
(四)、縣鄉三老，視為鄉官，位絕群吏，職參百政。漢人視孝為德行之本；農為百業之本，故以戶口率設置孝悌以敦風俗；置力田以勵生產。
(五)、郡縣長官與州郡刺史皆來自中央，迴避本籍，此中央集權之措施，使之無地方豪族恃力之弊。
(六)、漢代仕官途徑以郎吏為基點，地方小吏考績優等者，又為補郎吏之主要途徑，故仕官以績效自見，以品操自勵，上起丞相，下至佐吏，多能奮發，以期上考。
漢末時，中國歷史進入混亂期，就行政制度而言，地方行政制度出現以下幾項改變：
(一)、州郡區劃日繁：州制不但由監察一改為行政，且州郡增置日多，南北朝末期竟達三百州、七百郡，視漢十三州，百五郡，兩者之別，由此可見。
(二)、州郡都督制的出現：州郡長官因軍事關係而監督其他州郡軍事，稱為「都督」，其雖名義為督軍，然民刑、財政無所不攬，唐之大都督節度方鎮制實源於此。
(三)、私人部曲成形：軍隊為長官私人所屬，長隨長官而轉移，成為地方私人武力。
(四)、佐吏兩系制的形成：漢室無論地方政府或監察機關，內部吏員組織概為一系。魏晉以降，州刺史多加「將軍」頭銜，吏員亦隨之增制，有長吏、司馬、諸曹等，是為「軍府」。軍府官員概為中央任派，且以外籍為原則，故長官雖仍為一人，而佐吏組織則成兩系，軍府本非地方常設之職，惟積時既久，漸奪州郡行政權，至南北朝時，地方行政已全歸軍府矣。
秦漢為中華帝國之初創，其地方制度竟如此完備，不得不讚嘆先民之智慧，可惜時間一久，群弊遂生，反而不如之前，就當代而言，亦是如此，最顯著的轉變就是郡縣二級制，本刺史是為監察而設，最後反而變為「州」，成為三級制，又若後期刺史尾大不掉，勢力迅速膨脹，甚至可朝廷分庭抗禮，恐是初創者所未料的。
摘自：嚴耕望，〈序言〉，《中國地方行政制度史 甲部：秦漢地方行政制度》(臺北：中央研究院歷史語言研究所，1961)。
留言列表
研究單位