作者在緒論中先探討州縣政治體制的研究旨趣,明代有1200餘個州縣,增設改置的多達740餘個,改置的原因不外乎前朝遺留、自然地理變遷、適應當時的政治等三種,探討改置的原因可了解統治者對州縣統治的核心思想,也有助於了解州縣政治體制的變化。另一方面,探討州縣官吏的設置、官員的行政權力,尤其典制(法治)與實際(人治)上的落差,也可一窺州縣政治體制真實的運行狀況。由於難以研究全部州縣,本書的研究範圍集中在人口密度較大、經濟較發達、政治變故地區。而研究的對象則以人為核心,特別注重「施政行為」的表現,觀察行政機關的行政權力。至於史料則以地方志為主,正史、官修政書、文集、筆記為輔。接著作者回顧過州縣政問題研究脈絡,指出州縣研究濫觴於二、三零年代國民黨在地方推行新政,後來兩岸接受限於政治風氣,少有相關論著,既有的研究則以全國體制的概論,鮮有以州縣為主的研究。近年來的明代州縣研究則以吳智和的縣令、顏廣文的縣制研究,以及本書作者數篇關於州縣官吏的論文較為全面。

 

明代州縣行政體制

        明初的疆土管理體系分為兩種,其一為行政系統:六部─布政使司(直隸府州)─府(直隸布政使司的州)─縣(府屬州);其二為軍事系統:五軍都督府─都指揮使司(行都指揮使司、直隸都督府的衛)─衛(直隸都司的守御千戶所)─千戶所。而軍事系統的都司、衛所在多數情況也是一種地理單位,疆土不屬於行政系統管轄。

        明初承元制,地方設行中書省,洪武九年廢後,明代第一級行政區劃是承宣布政使司。宣德十年以後,十三部政使司(山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、雲南、貴州)、兩直隸(南京、北京)為定制。第二級行政區劃是府(州),每府管轄數州或縣,惟京府(應天府、順天府)劃入南北直隸轄區。直隸州亦為第二級行政區劃,相當於府而略低,《明史‧地理志》載明朝有府140個、直隸州20個。第三級行政區劃是(州)縣,府屬州相當於縣而略高,明朝有193個州(直隸州20個、府屬州183個)、1138個縣。不過府州縣數字在時有增減,這裡指的是全盛時期,非為定制。縣以下則劃分鄉里、黨族、保甲、村社等基層行政區劃,與人口或地理為劃分依據,與戶籍制度結合,明代基本上實行里甲制度,控制力達到「戶」。

        州縣的行政劃分,主要是依循過去沿革,而過去的劃分責以地理環境為優先考慮。另一個劃分因素是人口多寡,人口較多則析縣,對於邊遠地區也置縣加強控制。州縣又可分若干等級,劃分的標準有四種:一、區域位置,兩京所在的縣稱「京縣」地位最高,布政使所在的府屬縣稱「首縣」,府和直隸州所在的縣稱「倚縣」或「附郭縣」,府和直隸州所屬的縣稱府屬縣,隸屬於普通州的縣稱為州屬縣;二、田賦多寡,納糧十萬石以上為上縣,三至六萬石為中縣,三萬石以下為下縣,田糧寡的州縣事情較簡,故也有依事務繁簡做為劃分者;三、州縣人口多寡或疆域大小,20萬人以上稱大州縣,人口稀少稱小州縣,有時人口少但疆域大的地方,也被稱大州縣。但是這些劃分標準不具體也不明確,知縣(除京縣正六品外)均為正七品,地方志也鮮少提及該縣上下繁簡。明中葉後有衝、繁、疲、難四字劃分法,至清朝吏部銓選州縣官時正式採用,是比較普遍的劃分法。

        據《明會要》載,共有740多個縣進行改置,其中三分之一在洪武時期。且740個改置有一半集中在四川、雲南、貴州、廣西、廣東、湖廣等少數民族聚集地,目的無非是對邊疆海防、賦稅區、內亂易發地、交通孔道等重點區域加強控制。此外,因黃河氾濫等地理環境變化,也會影響州縣設置。當州縣改置增設後,收到的直接效果是改善當地的社會風俗,社會秩序恢復、賦稅收入提高,對經濟發展也會有促進作用。

        一州一縣的官吏設置,依序為主官、佐貳官、屬官、教職、雜職、吏典、胥役。明初曾有一員以上的知縣,後來一般只設一員,在州為知州(從五品),在縣為知縣(正七品,京縣加官為正六品),由朝廷任命,管理本州縣事。佐貳官為副職和輔助官,州有同知(從六品)、判官(從七品),縣有縣丞(正八品)、主簿(正九品,京縣主簿加官為正八品),佐貳官額數依州縣事繁簡而有所增減,佐貳官雖為輔助官,但也有自己的衙門,且除了輔助主官,也須聽巡按御史的調動。首領官(屬官),州為吏目(從九品),縣為典史(未入流),原為幕職,後改為屬官。有掌司奸盜、察獄囚、典錄簿等責任,亦有自己的衙署,掌管幾名胥吏、捕手。在未設佐貳官的小縣中,典史也分領佐貳官之職。教職受雙重領導,聽於提學與州縣主官。在州為學正、訓導;在縣為教諭、訓導,皆為未入流,但多為儒士、舉人、貢士擔任,故受人尊敬。雜職根據地理、交通、物產等情況,設巡檢司、冶鐵所、稅課局等單位,並有大使、副使,其官最高為從九品,其他多為未入流,雖各有專掌,皆聽於州縣主官領導。此外,各州縣也有一些有官籍但不給俸雜職官,如陰陽學、醫學、道正司會等,他們依據自己的業務專長謀生,且仍須接受考核。吏典為操辦具體事務的官員,明習法令,掌管州縣衙門六房,有工食銀和任期,經考滿可入官,其來源有僉充、監生或生員謫充、非法謀充,主官長須倚賴吏典,故使之憑藉所長而專橫跋扈。雜役是衙門內外辦理雜事的人員,一般都有二至三百人,大縣更達千餘人,來源有銀差役、力差役、臨時徵役、里甲點充的兵役,雜役種類繁多,包括官廳工作的衙役、管理儲倉的倉夫、看守公署的門子、看守監獄的禁子、催促課稅的巡欄、在官為廚的膳夫、管理學堂的齋夫、敲擊鐘樓的鐘夫、餵養官馬的馬夫、運渡的渡夫,以及各種武裝民兵。

作者分析州縣衙署的建築格局,指出其為皇宮規制的縮小,以主官為中心,突出州縣官的地位,建築格局是採取均衡對稱的橫縱軸線布局,其他街道不允許超過州縣前街道寬度,其他格局也遵照《考工記》的布局,監獄、庫房、官舍等位置都體現尊卑秩序,且建築的封閉性隔絕州縣官與下屬官吏、民眾。明中葉胥吏在州縣政務中的作用逐漸重要,故修改了部分改善胥吏辦公和居住的房舍,大禮議的改祭祀或活動也影響到衙署的修建,並成為定制。

 

明代州縣行政地位與運行機制

        州縣官的政治待遇包括官吏品秩、勳賜(只授五品以上,故僅知州有此殊榮)、散階、蔭敘、誥命、官銜、章服、儀從導引。經濟待遇包括俸祿(實物、貨幣、力役)、公家提供的住房與家具、飯食,此外還有羨餘、罰贖等非國家規定的收入。

        府、州縣的行政權限有很大的區別,知府主要在督察下屬州縣,而州縣的責任在於錢穀刑名,其事重權輕,行政權力可分為自主、半自主、不自主三種,自主的包括發布命令、本州縣規章、選拔社長或吏胥、簽發各種文書契約、監督行政工作、調動本州縣所屬武裝、有限度的司法刑罰等行政處置權。半自主權包括旌表賢良、重大修建工程、就荒震災、重大案件等都須上報,此外事涉四鄰州縣亦須身諮而後行。不自主權主要是來自上級的考評、題參、斥責、同僚告訐、下屬越級上控等事。

州縣官向上請示匯報通過「對上文書」(驗文、詳文、禀文、冊揭),「奏疏」則可直接向朝廷請示,「建言」亦是另一種由下而上的陳告形式。此外,州縣官到任後須參謁上司,日後有事也可以相見方式尋求協助。州縣的平行與內部行政運作則多靠平行文書(牒、關、移、函)達成,承辦公務的過程中,長官與佐貳官、首領官也會共同商討日常政務,不過這種應屬於對下的行政運作,對下行政運作也會靠下行文書(札付、帖付、批付、移付、牌票),以及對本州縣各屬或人民發布告示、禁諭、懸賞通緝。

州縣官可說人微言輕,其行政地位的特色是位卑秩微,因州縣政權沒有自主權,許多政務必須向上請示,行政時往往須要通過一些非常手段促成。上下左右都有可能威脅州縣官的地位,使行政運作時受到各種人為因素影響。加上官僚體制下,互相推諉責任,公文上下旅行,致使行政效率低下。面對權輕責重的狀況,州縣官掌握對左右下屬有駕馭之道才能推行政務,而對於百姓,則視民為畜,行牧養宰割之道。

州縣官的人治雖然帶有彈性,但也各有利弊,從積極面來說,能克服制度不足的地方,從消極面來看,也會敗壞政治。且人治練就一批政治手腕高超的官僚,有的官員碌碌無所作為,有的官吏善說假話,他們見到上司就唯唯諾諾地阿諛奉承,辦事效率卻十分低落。

 

明代州縣官的施政重點

        州縣官職責繁雜,本州縣之事可說無所不包,最重要的還是不出錢穀、刑名、教養、風俗。錢糧以戶口、田產、槽運、雜派、徭役、房產為主;刑名以命案、盜案為主,逃亡、奸情為次;教養以宣諭、學校、祭祀為主,勸善禁邪為輔;風俗以敦節儉、唱禮儀為主,毀淫祠、戒賭博為次。尤其有無欠糧是參加考課的前提,且徵收錢糧又有耗羨,是州縣官的主要經濟收入。至於獄訟,則為理刑問案,雖有佐貳官輔助,但主官須要親自問案定讞,書寫判詞供申報上級批審。

        州縣官施政的阻礙有來自朝廷的阻力,如鎮守太監、上司(知府、直隸州知州,及其下屬),後來督撫制度的巡撫等單位對州縣事務的干涉。一些地處衝要的州縣往往有駐守軍隊、參降、千總、百戶等品級在州縣之上的官員,也會侵害州縣行政權。來自左右的障礙則有境內的鄉紳士代夫、州縣官的屬下和治民,鄉紳當權益(非法特權)受到威脅時,就會站在官府的對立面,他們往往具有功名身分,使州縣官不敢得罪。來自下層的阻力有胥吏、里老、百姓等,胥吏常恃官府之威,行肥己害民之事。至於里老,可以處理簡單的詞訟、戶婚等事,甚至還可赴京狀奏州縣官,明太祖給予里老權力,原是希望促使官廉民益,卻淪為里老妄張威福的依據。

        社會環境的變化會影響州縣官的施政,如皇帝的態度、宦官擅權、朝廷黨爭、社會經濟、社會風尚等,或有或無的都會影響到地方施政動向。而州縣官施政優劣有相關的獎懲制度,對於遵守政紀、清廉有聲者的獎勵包括通過考核給予升職、加級、禮儀、金錢、物質等方面的獎賞,對於貪贓枉法、玩忽職守的懲罰則有革職、酷刑、抄家、充軍等。

摘自:柏樺,《明代州縣政治體制研究》(北京:中國社會科學出版社,2003)。

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