作者在緒論中先探討州縣政治體制的研究旨趣，明代有1200餘個州縣，增設改置的多達740餘個，改置的原因不外乎前朝遺留、自然地理變遷、適應當時的政治等三種，探討改置的原因可了解統治者對州縣統治的核心思想，也有助於了解州縣政治體制的變化。另一方面，探討州縣官吏的設置、官員的行政權力，尤其典制（法治）與實際（人治）上的落差，也可一窺州縣政治體制真實的運行狀況。由於難以研究全部州縣，本書的研究範圍集中在人口密度較大、經濟較發達、政治變故地區。而研究的對象則以人為核心，特別注重「施政行為」的表現，觀察行政機關的行政權力。至於史料則以地方志為主，正史、官修政書、文集、筆記為輔。接著作者回顧過州縣政問題研究脈絡，指出州縣研究濫觴於二、三零年代國民黨在地方推行新政，後來兩岸接受限於政治風氣，少有相關論著，既有的研究則以全國體制的概論，鮮有以州縣為主的研究。近年來的明代州縣研究則以吳智和的縣令、顏廣文的縣制研究，以及本書作者數篇關於州縣官吏的論文較為全面。
明代州縣行政體制
明初的疆土管理體系分為兩種，其一為行政系統：六部─布政使司（直隸府州）─府（直隸布政使司的州）─縣（府屬州）；其二為軍事系統：五軍都督府─都指揮使司（行都指揮使司、直隸都督府的衛）─衛（直隸都司的守御千戶所）─千戶所。而軍事系統的都司、衛所在多數情況也是一種地理單位，疆土不屬於行政系統管轄。
明初承元制，地方設行中書省，洪武九年廢後，明代第一級行政區劃是承宣布政使司。宣德十年以後，十三部政使司（山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、雲南、貴州）、兩直隸（南京、北京）為定制。第二級行政區劃是府（州），每府管轄數州或縣，惟京府（應天府、順天府）劃入南北直隸轄區。直隸州亦為第二級行政區劃，相當於府而略低，《明史‧地理志》載明朝有府140個、直隸州20個。第三級行政區劃是（州）縣，府屬州相當於縣而略高，明朝有193個州（直隸州20個、府屬州183個）、1138個縣。不過府州縣數字在時有增減，這裡指的是全盛時期，非為定制。縣以下則劃分鄉里、黨族、保甲、村社等基層行政區劃，與人口或地理為劃分依據，與戶籍制度結合，明代基本上實行里甲制度，控制力達到「戶」。
州縣的行政劃分，主要是依循過去沿革，而過去的劃分責以地理環境為優先考慮。另一個劃分因素是人口多寡，人口較多則析縣，對於邊遠地區也置縣加強控制。州縣又可分若干等級，劃分的標準有四種：一、區域位置，兩京所在的縣稱「京縣」地位最高，布政使所在的府屬縣稱「首縣」，府和直隸州所在的縣稱「倚縣」或「附郭縣」，府和直隸州所屬的縣稱府屬縣，隸屬於普通州的縣稱為州屬縣；二、田賦多寡，納糧十萬石以上為上縣，三至六萬石為中縣，三萬石以下為下縣，田糧寡的州縣事情較簡，故也有依事務繁簡做為劃分者；三、州縣人口多寡或疆域大小，20萬人以上稱大州縣，人口稀少稱小州縣，有時人口少但疆域大的地方，也被稱大州縣。但是這些劃分標準不具體也不明確，知縣（除京縣正六品外）均為正七品，地方志也鮮少提及該縣上下繁簡。明中葉後有衝、繁、疲、難四字劃分法，至清朝吏部銓選州縣官時正式採用，是比較普遍的劃分法。
據《明會要》載，共有740多個縣進行改置，其中三分之一在洪武時期。且740個改置有一半集中在四川、雲南、貴州、廣西、廣東、湖廣等少數民族聚集地，目的無非是對邊疆海防、賦稅區、內亂易發地、交通孔道等重點區域加強控制。此外，因黃河氾濫等地理環境變化，也會影響州縣設置。當州縣改置增設後，收到的直接效果是改善當地的社會風俗，社會秩序恢復、賦稅收入提高，對經濟發展也會有促進作用。
一州一縣的官吏設置，依序為主官、佐貳官、屬官、教職、雜職、吏典、胥役。明初曾有一員以上的知縣，後來一般只設一員，在州為知州（從五品），在縣為知縣（正七品，京縣加官為正六品），由朝廷任命，管理本州縣事。佐貳官為副職和輔助官，州有同知（從六品）、判官（從七品），縣有縣丞（正八品）、主簿（正九品，京縣主簿加官為正八品），佐貳官額數依州縣事繁簡而有所增減，佐貳官雖為輔助官，但也有自己的衙門，且除了輔助主官，也須聽巡按御史的調動。首領官（屬官），州為吏目（從九品），縣為典史（未入流），原為幕職，後改為屬官。有掌司奸盜、察獄囚、典錄簿等責任，亦有自己的衙署，掌管幾名胥吏、捕手。在未設佐貳官的小縣中，典史也分領佐貳官之職。教職受雙重領導，聽於提學與州縣主官。在州為學正、訓導；在縣為教諭、訓導，皆為未入流，但多為儒士、舉人、貢士擔任，故受人尊敬。雜職根據地理、交通、物產等情況，設巡檢司、冶鐵所、稅課局等單位，並有大使、副使，其官最高為從九品，其他多為未入流，雖各有專掌，皆聽於州縣主官領導。此外，各州縣也有一些有官籍但不給俸雜職官，如陰陽學、醫學、道正司會等，他們依據自己的業務專長謀生，且仍須接受考核。吏典為操辦具體事務的官員，明習法令，掌管州縣衙門六房，有工食銀和任期，經考滿可入官，其來源有僉充、監生或生員謫充、非法謀充，主官長須倚賴吏典，故使之憑藉所長而專橫跋扈。雜役是衙門內外辦理雜事的人員，一般都有二至三百人，大縣更達千餘人，來源有銀差役、力差役、臨時徵役、里甲點充的兵役，雜役種類繁多，包括官廳工作的衙役、管理儲倉的倉夫、看守公署的門子、看守監獄的禁子、催促課稅的巡欄、在官為廚的膳夫、管理學堂的齋夫、敲擊鐘樓的鐘夫、餵養官馬的馬夫、運渡的渡夫，以及各種武裝民兵。
作者分析州縣衙署的建築格局，指出其為皇宮規制的縮小，以主官為中心，突出州縣官的地位，建築格局是採取均衡對稱的橫縱軸線布局，其他街道不允許超過州縣前街道寬度，其他格局也遵照《考工記》的布局，監獄、庫房、官舍等位置都體現尊卑秩序，且建築的封閉性隔絕州縣官與下屬官吏、民眾。明中葉胥吏在州縣政務中的作用逐漸重要，故修改了部分改善胥吏辦公和居住的房舍，大禮議的改祭祀或活動也影響到衙署的修建，並成為定制。
明代州縣行政地位與運行機制
州縣官的政治待遇包括官吏品秩、勳賜（只授五品以上，故僅知州有此殊榮）、散階、蔭敘、誥命、官銜、章服、儀從導引。經濟待遇包括俸祿（實物、貨幣、力役）、公家提供的住房與家具、飯食，此外還有羨餘、罰贖等非國家規定的收入。
府、州縣的行政權限有很大的區別，知府主要在督察下屬州縣，而州縣的責任在於錢穀刑名，其事重權輕，行政權力可分為自主、半自主、不自主三種，自主的包括發布命令、本州縣規章、選拔社長或吏胥、簽發各種文書契約、監督行政工作、調動本州縣所屬武裝、有限度的司法刑罰等行政處置權。半自主權包括旌表賢良、重大修建工程、就荒震災、重大案件等都須上報，此外事涉四鄰州縣亦須身諮而後行。不自主權主要是來自上級的考評、題參、斥責、同僚告訐、下屬越級上控等事。
州縣官向上請示匯報通過「對上文書」（驗文、詳文、禀文、冊揭），「奏疏」則可直接向朝廷請示，「建言」亦是另一種由下而上的陳告形式。此外，州縣官到任後須參謁上司，日後有事也可以相見方式尋求協助。州縣的平行與內部行政運作則多靠平行文書（牒、關、移、函）達成，承辦公務的過程中，長官與佐貳官、首領官也會共同商討日常政務，不過這種應屬於對下的行政運作，對下行政運作也會靠下行文書（札付、帖付、批付、移付、牌票），以及對本州縣各屬或人民發布告示、禁諭、懸賞通緝。
州縣官可說人微言輕，其行政地位的特色是位卑秩微，因州縣政權沒有自主權，許多政務必須向上請示，行政時往往須要通過一些非常手段促成。上下左右都有可能威脅州縣官的地位，使行政運作時受到各種人為因素影響。加上官僚體制下，互相推諉責任，公文上下旅行，致使行政效率低下。面對權輕責重的狀況，州縣官掌握對左右下屬有駕馭之道才能推行政務，而對於百姓，則視民為畜，行牧養宰割之道。
州縣官的人治雖然帶有彈性，但也各有利弊，從積極面來說，能克服制度不足的地方，從消極面來看，也會敗壞政治。且人治練就一批政治手腕高超的官僚，有的官員碌碌無所作為，有的官吏善說假話，他們見到上司就唯唯諾諾地阿諛奉承，辦事效率卻十分低落。
明代州縣官的施政重點
州縣官職責繁雜，本州縣之事可說無所不包，最重要的還是不出錢穀、刑名、教養、風俗。錢糧以戶口、田產、槽運、雜派、徭役、房產為主；刑名以命案、盜案為主，逃亡、奸情為次；教養以宣諭、學校、祭祀為主，勸善禁邪為輔；風俗以敦節儉、唱禮儀為主，毀淫祠、戒賭博為次。尤其有無欠糧是參加考課的前提，且徵收錢糧又有耗羨，是州縣官的主要經濟收入。至於獄訟，則為理刑問案，雖有佐貳官輔助，但主官須要親自問案定讞，書寫判詞供申報上級批審。
州縣官施政的阻礙有來自朝廷的阻力，如鎮守太監、上司（知府、直隸州知州，及其下屬），後來督撫制度的巡撫等單位對州縣事務的干涉。一些地處衝要的州縣往往有駐守軍隊、參降、千總、百戶等品級在州縣之上的官員，也會侵害州縣行政權。來自左右的障礙則有境內的鄉紳士代夫、州縣官的屬下和治民，鄉紳當權益（非法特權）受到威脅時，就會站在官府的對立面，他們往往具有功名身分，使州縣官不敢得罪。來自下層的阻力有胥吏、里老、百姓等，胥吏常恃官府之威，行肥己害民之事。至於里老，可以處理簡單的詞訟、戶婚等事，甚至還可赴京狀奏州縣官，明太祖給予里老權力，原是希望促使官廉民益，卻淪為里老妄張威福的依據。
社會環境的變化會影響州縣官的施政，如皇帝的態度、宦官擅權、朝廷黨爭、社會經濟、社會風尚等，或有或無的都會影響到地方施政動向。而州縣官施政優劣有相關的獎懲制度，對於遵守政紀、清廉有聲者的獎勵包括通過考核給予升職、加級、禮儀、金錢、物質等方面的獎賞，對於貪贓枉法、玩忽職守的懲罰則有革職、酷刑、抄家、充軍等。
摘自：柏樺，《明代州縣政治體制研究》（北京：中國社會科學出版社，2003）。
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