過去有一種論述,認為中國歷代王朝的滅亡的原因不外乎是向農民課徵壓迫性的賦稅,特別是田賦。而本書作者王業鍵認為稅收負擔是否導致人民革命,應觀察該時期的社會經濟狀況,故以《清代田賦芻論(1750-1911)》一書,考察清代田賦,檢視該理論的正確性。[1]

        20世紀以有許多研究清代田賦的專著,作者認為這些研究有幾個不足之處,如大多以《大清會典》、《賦役全書》為依據,但這些官方彙編與實際情況有很大的差距,且前人的研究在估算數據時,帶有很大的推測性質,不見得準確。本書目的在確定田賦於清朝稅收結構上的重要性,考察不同地區繳納田賦比重的變化,並加以比較。本書獨特之處是使用1911年前後各省提交的《賦稅說明書》,這份材料是各省的臨時機構──「清理財政局」提交的,該局由布政使主持,中央還委任督察,這份材料內容詳實徹底,雖然仍有些不可靠之處,但可透過地方志、其他官方稅收報告彌補。

 

清代中國的經濟與財政制度

        中國的經濟結構一直到1933年,農業部分的勞動比例仍高達79%,佔淨國內生產產值的65%,說明清代到民國初年經濟結構變化不大。但中國經濟並非停滯不前,中國人口在1400年至1957年中增加了10倍,雖耕地面積只增加了4倍,但耕地糧食產量增長了100倍,得以滿足人口增長所需要的食物消費。

清朝政府的收入來源有賦稅、捐獻、租金、利息、官辦企業的利潤等。公有土地的租金與工商業存款的利息大概只佔了國庫總收入的1%,官辦企業的利潤主要是濫發紙幣造成的通貨膨脹,只見於清朝末年。捐獻包括為取得功名的捐納,以及商人為取得經營特權的報效,此是國庫重要的收入來源,嘉慶年間竟達總收入的54%,即使到咸豐年間仍佔23%,直到清朝最後十幾年才逐漸減少。

國庫長期以來最穩定與大宗的收入來源是賦稅,包括田賦、鹽課、內地關稅、雜稅、新稅,新稅是後來開徵的厘金、海關稅、各種工商貿易課徵的稅捐。田賦包括地丁稅和稅糧,地丁稅是土地稅和丁稅的合稱,將徭役改成折納金稱為丁稅,後來在康熙年間被取消併入田賦中;稅糧是有土地者向政府繳納一定數量的穀物,但後來也都折納銀錢。鹽課是鹽商按售鹽比例繳納一定的稅款給政府,取得特定區賣鹽的壟斷權,太平天國之亂後鹽商除了在產鹽區交稅後,還須支付厘金。鴉片戰爭前在內地的商業活動往來稅關都要繳關稅,鴉片戰爭後成立海關總稅務司,由英人主導管理海關稅務。厘金是太平天國之亂爆發後刑部侍郎雷以誠在揚州開辦軍務時創立的臨時性質稅收,由於成效不錯,各省亦紛紛效法,最後沿用到清末,厘金分為產地厘金、通過厘金、銷售厘金,許多商品既課了官稅又要爭厘金,因為前者是中央徵收,而後者是省政府徵收。雜稅則五花八門,包括牙稅、落地稅、菸酒稅、屠宰稅等等。除了田賦和某些雜稅為直接稅外,其餘都是間接稅,清代的財政從倚賴直接稅漸轉為倚重間接稅。

清朝政府的結構分為中央、省、地方三個層次,省和地方之間還有道、府,此原本是監察性質,後來也監管行政。清朝最高的財政機構為戶部,戶部由兩名尚書、四名左右侍郎主持,其下設有十四個清吏司與一些掌管特定事項的機構,最顯著的機構是銀庫、倉場衙門、捐納房。戶部是國庫會計與出納的主管,監督與審核省級的財政報告,此外還要與皇帝、其他各部協調。戶部雖是財政的中心機關,但權力有限,皇帝決策會倚賴軍機處,洋務方面則聽取總理衙門,所以戶部沒有掌握財政政策的權利,雖監督各省財政,卻無法對各省督府直接下令,只能請示皇帝裁決。戶部本身不直接收稅,各省除存留必要的支出外,其他必須起運至中央,故清朝規定各省必須定期向戶部提交報告,包括下年度開支報告、半年一度的省庫報告、年度收支的奏銷冊。太平天國之亂後,各種新稅多屬外銷款,不須向戶部報告,戶部支配財政的影響力也就不如前了。

省級的財政機構包括布政司和其他單位,太平天國之亂後布政司常由督撫任命,兩者的地位從平等變為上下屬關係,布政司類似中央的戶部,掌管省庫,不同的是,其對知縣的行政有支配權,且監督管理厘金。多數省分設有儲糧道管理稅糧,直接向漕運總督負責、厘金總辦管理新設捐稅、鹽運使與鹽法道管理鹽課,鹽課本來是中央稅收,太平天國之亂後由於中央政權衰弱,鹽務變成各省管轄。

知縣是租稅的徵收和管理者,授命管轄區內徵收田賦和各項雜稅,將地方必要開支外的額定稅收上繳布政使、河糧道,且也須向省級提交年度報告,各地常見的稅關、厘金局都不屬於地方政府,而是省或中央在地方的代表而已。在一些狀況,田賦和地方雜稅會由省、知府來徵收,例如在他們會徵收轄區內的部分稅糧、衙門所在城市的落地稅、銷售稅、新設立的雜稅。

理論上所有土地都是皇帝的,稅收也由皇帝處理(參見圖1.1清末財政組織),地方政府將徵來的稅收分為起運、存留兩項,前者須上繳;後者存在衙門作為地方必要開支。中央可要求起運送至京城,稱為解餉,或送至其他省分,稱為協餉。由於各省財政收入不同,所以按富裕程度分為有餘(山西、山東、直隸、河南、江西、湖南、湖北、浙江)、自足(福建、廣東、廣西)、不足(陝西、甘肅、四川、雲南、貴州)三類,以決定是否要上繳,或是援助。不過預算不變以致於稅收不足是各省普遍的現象,高階行政機構利用攤捐、收取各種規費,逆向的從低階行政機構收取補助。

 

田賦管理

        田賦管理包括土地登記、稅額確定、賦稅徵收三個部分。土地登記有兩種方式:一種是定期或不定期大規模的地籍調查,目的是確定土地歸屬和地產價值;另一種是土地所有權及地形外貌變化時隨時登記,以免在兩次地籍調查間資料過時。清朝基本繼承明朝的土地資料和登記方法,明朝編製出「魚鱗圖冊」地籍圖,以及詳載人丁戶口的「黃冊」,明末又再編製了一本《賦役全書》,關於人丁、田賦、勞役、雜稅等各種數字幾乎都記錄了,遂成為清朝田賦管理的基礎。

令人吃驚的是,除了新開闢的耕地外,清朝基本上以16世紀末的調查數字為準,官員上報的土地面積時,以折畝等方式,基本盡量上保持原額。數字原額成為不可變的標準,其原因包括清朝相信明朝留下的土地數字,且這些數字確實能提供足夠的財政收入,所以也沒有土地調查的迫切需要,若加以調查反而會出現濫派苛捐的情況,輕徭薄役的觀念使土地調查在政治上變得不可取,最後到太平天國之亂後,財政發生困難,即使有心也無力調查了

徵收田賦是根據確定的稅額,確定稅額包括選定標準、確定稅率結構兩步驟,根據標準選擇適用的稅率便可算出應徵賦稅的總額,中國田賦定額是田土面積乘上稅率,全國耕地被分成田(稻田)、地(旱地)、山(梯田)、盪(沼澤),每一種又細分若干等級的稅率。但是由於財政上的需要,實際上的田賦徵收額會將定額又乘上實徵稅率,依實徵稅率多徵附加稅。實徵稅率通常是知縣與地方紳士商議稅率,提高或降低則會由省級衙門決定,並經朝廷批准。附加稅的徵收原則也是按賦稅比例,貧窮的州縣有一些減免,而富有的地方稅率則會較高,對於運輸條件較落後的鄉村,縣衙為了設立「鄉櫃」方便農民繳納,其費用也會轉嫁到附加稅中。但地方紳士總有特權的優惠稅率,在太平天國之亂爆發的南方省分就可以看到這樣的不公。

田賦的徵收影響到地方官的仕宦前途,各地知縣各有不同手段,有的是直接徵收,有的交給包稅商徵收。按規定而言,知縣必須指示主簿向納稅人發徵稅通知,通知單上記載賦稅數額與繳交期限,納稅人將稅款放入「城櫃_。但很少地方會按規定運作,為了方便農民繳稅,地方官會派衙役書吏下鄉徵收,此有讓衙役巧立名目的機會,後來產生另一種較公平的方法,是在鄉下設立「鄉櫃_。有別於直接徵收,間接徵收是知縣找包稅商協議,通常包稅是由書吏衙役把持,因為知縣僅是派任,不孰悉地方事務,為了順利徵稅只好委他人辦理,而包稅商也可以從中得利,從福建的例子比較,作者發現間接徵稅的附加稅並不會比直接徵稅還高(表2.4福建省為支應徵稅費用所徵附加稅的差別),包稅商往往是從契約中佔政府便宜,而非佔納稅人的便宜,因為包稅商一旦胡搞,引起地方反彈反而自討苦吃。對於未繳稅的納稅人,在清末的時候會先提高實徵稅率,課以罰金。此外,地方政府會派遣衙役下鄉催徵,再不繳納則會聽審受杖,

 

田賦附加稅的增加

        在正式制度外,為了滿足不斷增加的財政需求,產生一種非正規的管理體制,以各種名目收費的辦法,其有些受到朝廷默許,有些則成為傳統,而為百姓容忍,有些則完全非法,雖然這使得經濟管理變得零碎混亂,但它的靈活性卻又維持公共行政運作。

        非正式定稅支出包括行政管理開支、攤捐、送禮捐等,所以可透過附加稅、各項規費、新添加的攤捐等收入來彌補。這使得地方財政管理有二重帳目,一份是為符合奏銷規定的記錄,以及另一份超過法定稅額的紀錄,因為法定稅額是固定的,地方官吏最關心非法定稅額的款項,其最大宗的是來田賦附加稅,依功能可分為四組:一、行政管理支出,包括耗羨、公費、徵費、解費、飯食銀、差徭等等;二、地方福利,包括積穀捐、河工捐等等;三、義和團賠款,包括糧捐、隨糧捐、漕丁加捐;四、為現代化發展,包括廟捐、學堂捐、鐵路捐、團練費、自捐費等。

        清代的田賦以土地面積為稅收基礎,稅額固定的法律制度,使收入並不會隨著農業發展而增多,只有在土地開發時才會有所變化。且由於納銀化的結果,在通貨膨脹時,不可避免地出現各種附加稅。包括支出師爺薪水、衙役的膳食津貼、繳納給上級單位的攤捐、禮品,以及捐助社田、寺廟建築等公共建設的捐款,都是非法定支出,造成地方政府沉重的負擔,江蘇的幾個縣的案例中顯示,法定開支只佔實際支出的十分之一,其餘十分之九都需要靠附加稅彌補(表3.2湘潭縣1880年末法定和實際行政開支表)。

        當清朝人口大幅度增加後,政府開支也會不斷增多,需要雇用更多編制外的書吏等行政人員,到18世紀初,編制外的書吏數量已超過正式書吏,行政開支的增加後,地方官吏們只好提高實徵稅率。此外,影響實徵稅率的原因是銅錢與白銀的兌換率,以及通貨膨脹。由於清朝採取「平行複本位制」,白銀與銅幣都可流通,但流通的白銀有各國的銀圓、銅幣也有許多偽幣,使政府難以管控市場兌換率。地方政府向農民徵稅時,有極高的比例是銅錢,但起運上京則須折兌為白銀,所以藉由調整實徵稅率完成徵稅任務。在清朝末期,義和團事件造成的龐大賠款、現代化的建設,也使得政府不得不增加田賦附加稅,其中賠款的稅額被攤分到各省,比例則依各省財力調整,地方政府便靠提高田賦、鹽課、厘金、財產契約稅等附加稅方式因應。

 

田賦在財政上的重要性

        農業社會中,田賦是稅收的主要來源,隨著時間的推移,以及社會結構的改變,田賦的重要性會慢慢降低,日本、英國都有這種趨勢,中國也不例外。作者從1753年與1908年兩個年份討論田賦重要性下降的趨勢,選擇這兩個年份除了數字較可靠,也正好可代表王朝的巔峰與崩潰。

        1753年是雍正剛對稅收做出重大改革後不久,其取消其他紊亂的附加稅,改只徵收「耗羨」,所以這個時間點的數字會18世紀末期更準確。完整的稅收包括定額稅、法定附加稅,以及一些非法定附加稅,但作認為1753年的田賦收入中,大概還有與法定附加稅差不多的非法定收入。田賦之外,再加上鹽稅、內地關稅、雜稅就是1753年的稅收總額。另外,清朝曾公布1903年戶部報告、1911年的預算報告,但兩個數字作者都不甚滿意,於是重新對田賦、鹽稅、厘金、海關稅、內地關稅、雜稅等所有稅收來源重新做估計,算粗略的算出1908年的稅收總額。

        1753年田賦全部稅收的73.5%,到1908年,儘管田賦數字增加,但比例下降到35%左右。發生這樣的原因有幾點:一、各省設立海關稅、厘金等各種雜稅,對於田賦增加的壓力就降低了;二、田賦不同於其他稅,如商品稅對於收入與物價變化較敏感,當社會收入增加,帶動消費增加,商品稅自然也會增加,反觀以土地面積而非土地價值為基礎的田賦制度沒有隨著物價、產量上升而有所變化,稅收比例自然會下降;三、地方政府受限於地方輿論,不願意增賦得罪百姓,或是沒有能力丈量、或怕丈量後收不到稅反而造成考成變差,等等各種理由,故仍倚賴定額制,使得全國登記的土地面積,除東北外幾乎沒有增加。所以中央與省政府,在面臨財政困難時,除了倚靠田賦附加稅,還要提高鹽稅、課新稅等方法增加財源。

 

田賦的地區差別

        中國擴張農業地區的形式是當人口增長後,移居到未開發的地區,在遷移的過程不斷開拓新的耕地,並盡可能發展水利工程與區域貿易,最後隨著可耕地與灌溉面積的擴張,國家得以提高稅糧產量以滿足人口對食物的需求,作者便依此來觀察田賦徵收量與田賦負擔區域分布的變化。

        將中國分成已開發的東部;開發中的中部、東北、臺灣;未開發的西部邊陲、蒙古等三個區塊。整個清代就是人口朝著開發中地區外移,包括太平天國時期往湖南、湖北、四川等地,清末往東北的移民,以及東移到臺灣,使這些區域的耕地面積大為增加。18世紀末期到20世紀前期,已開發地區的耕地面積只增加7%,開發中地區耕面積則增加三倍,佔總耕地面積比例的46%,人口數則佔全國總比例的42%

        已開發地區向開發中地區輸出資本、工商產品、技術,而從開發中地區輸入原料與糧食,這兩個地區在經濟上都起了重要的作用,但這種分工對於田賦負擔有什麼影響呢?儘管開發中地區的人口與耕地都大量增加,但是制度上的缺點,使得已開發地區仍是國家稅收的重要來源,該地區繳納的稅糧佔全國三分之二,特別是長江三角洲的江蘇、浙江兩省。

開發中地區稅額比的重增加主要是來自東北、四川兩省,東北由於原本有禁止開發的規定,在清末鼓勵移民後,特別設立田賦附加稅,對土地、人口進行登記。而四川田賦的增長只靠實徵稅率的增加,田土的登記面積仍保留定額。在太平天國之亂平息後,為了休養生息,已開發省分繳納的稅收都稍微下降。

 

物價變動與田賦負擔

        關於清代的田賦負擔,有兩種相反的看法,傳統看法認為即使定額不變,但附加稅仍使田賦變得愈來愈重,終導致清朝滅亡,另一種則認為貨幣購買力下降,使賦稅負擔減輕了。

        要考察清代的田賦負擔,取決於兩個變數:一是賦稅佔所得總比例;二是人均所得水平。此外,由於耕作技術與農產量增加,以及田賦多已改用貨幣繳納,故還要考量物價水平、耕地面積、耕地產量等因素(公式參考143頁)。經過計算,發現1750年到1910年,耕地面積增加一半,土地產量增加約20%,物價增加為3倍,清末期的田賦負擔僅為清中葉的三分之一,雖然各地狀況不同,但減輕的趨勢是普遍存在的。

        但田賦負擔並不是一直在減少,太平天國之亂的發生可以說明19世紀中葉沉重的賦稅。當物價上漲,田賦負擔就會降低,而太平天國之亂發生前正好是通貨緊縮最高時,銀價持續走高,不但使農民換銀需要耗費更多的作物,亦減少了農民在農閒時的收入,商業活動的蕭條又影響到農餘手工製品,所以才會發生大規模社會變動。

 

清末田賦制度的重構

        19世紀末至20世紀初,中國財政管理,尤其在田賦上具有二重性,除了一套正式的法定做法另外還有一套非正式的做法,所謂非正式並不是非法,只是制度過於僵化,所以需要一些適應性的調整,可以將這些非正式做法分為合法、傳統慣例、非法三種,以下就個性政管理制度加以舉例說明。

        在行政人員方面,法定制度有官吏、衙役等,而非法定制度中傳統慣例上有師爺、編制外的書吏;在收入方面,法定制度有定額稅收,而非法定制度中的附加稅有合法的、符合傳統的,或是完全非法的強徵;支出方面,法定制度有起運和存留的專款,而非法定制度中有合法的攤捐、行政管理費用,以及符合傳統的致送上級禮物;稅額決定方面,法定制度是定額;而非法定制度有合法的各省級核定實徵稅率,傳統慣例是與地方紳士協定實徵稅率,以及非法的擅自提高稅率;稅款徵收方面,法定制度是由「城櫃」直接徵稅,而非法定制度的傳統慣例是派書吏到鄉村設櫃,或是非法的間接徵稅,如包稅、包收制(參見表7.1晚清地方田賦管理制度重構)。

釐清之後,會發現田賦制度並非表面向上那樣紊亂,非法定制度與發定制度同樣具有重要的貢獻。清朝田賦行政上有一個重大的缺點,就是國家不能從國民所得中獲得更多的收入,所以在晚清時期,當田賦在財政收入中減少時,只能靠附加稅補救。回到本書一開始所要討論的問題,過分的田賦制度是清朝滅亡的原因嗎?經過估算後發現田賦在晚清稅收的比例中愈來愈小,如在1908年時,田賦收入只佔國民生產淨值的2.4%。會有前述的刻板印象,恐怕要歸咎於賦稅負擔不平均。

 

後記:第五章〈田賦的地區差別〉比較高中低省分差異處,無法完全理解,故省略部分內容。


[1]王業鍵,《清代田賦芻論(1750-1911)》(北京:人民出版社,2008)。

okplaymayday 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()